Das neue deutsche Völkerrecht

In Kosovo ersetzt ein Protektorat das staatliche Gewaltmonopol

Politisches Kalkül und amerikanischer Pragmatismus mögen es gewesen sein, die den Nato-Rat in der Nacht zum 13. Oktober dazu verleiteten, der Bundesrepublik Jugoslawien den Krieg zu erklären und dabei den Willen des Weltsicherheitsrats und die Regeln internationalen Rechts in grober Fahrlässigkeit zu übergehen. Die Erleichterung war groß, als es dann doch nicht dazu kam. Entgegen dem Augenschein legen einige Umstände sogar die Vermutung nahe, daß der angedrohte Militärschlag tatsächlich nie ernsthaft beabsichtigt war. Die serbischen Sicherheitskräfte, denen ein Angriff hätte gelten sollen, wurden bereits aus den Kampfgebieten abgezogen, die UCK war besiegt und der Krieg im Kosovo damit zu Ende. Zudem erwiesen sich die militärischen Vorbereitungen der Nato trotz monatelanger Vorlaufzeit immer noch als mangelhaft, denn für den Fall, daß die zur Machtdemonstration geplanten Angriffe aus der Luft ihre politische Wirkung verfehlen würden, waren keine weiteren Eskalationsstufen vorgesehen. Nato-Militärs hatten deshalb vor dem Verlust an Glaubwürdigkeit gewarnt, wenn die Nato dann nicht bereit sei, die direkte Konfrontation mit der Jugoslawischen Armee am Boden zu suchen und stattdessen mit leeren Händen dazustehen. Ebenso verstärkte das Timing, die Vereinbarung einer politischen Lösung der Krise noch vor der Entscheidung des Nato-Rats bekanntzugeben, den Eindruck, dieses sei während der seit Tag und Nacht andauernden Verhandlungen zwischen Holbrooke und Milosevic so abgestimmt worden. Am 17. Oktober wurde das Ultimatum für den vollständigen Rückzug der Sonderpolizei trotz Berichten über vereinzelt fortdauernde Kampfhandlungen ein weiteres mal verlängert. Und schließlich hatte die amerikanische Regierung schon im Sommer zu erkennen gegeben, daß sie Serbien freie Hand bei der Bekämpfung der albanischen Separatisten lassen würde.

All dies ändert aber nichts mehr daran, daß jenes Datum einmal in der Vorgeschichte kommender Kriege, die sich mit dem Zerfall der internationalen Rechtsordnung und deren Ersatz durch das Faustrecht ankündigen, erwähnt werden muß. Entgegen aller Dementi haben wir es hier mit einem folgenschweren Präzedenzfall zu tun, denn außer der Verantwortungslosigkeit des Nato-Rats liegen jetzt auch die Unzulänglichkeiten des Völkerrechts offfen zu Tage: Das internationale Recht verfügt nicht über die eindeutigen Rechtstitel, die es erlaubten, angesichts eines Sezessionskrieges zum einen den Bestand eines Staates und zum anderen den Schutz der Zivilbevölkerung zu gewährleisten. Das internationale Recht verpflichtet zur Neutralität, zeigt sich in einem solchen Fall machtlos und verleitet daher zur Improvisation. Das Auswärtige Amt in Bonn begriff die Gelegenheit sofort. Noch bevor die Einsatzbereitschaft der Nato-Luftwaffe hergestellt war denunzierte Klaus Kinkel das Völkerrecht mit der Feststellung, dieses sei eben "weicher" als die deutsche Verfassung, "fließend" und "immer in Bewegung begriffen". Mit anderen Worten: Das Völkerrecht hatte versagt, so daß sich Deutschland in Zukunft erst gar nicht mehr daran gebunden fühlen müsse. Allerdings habe sich neben dem bestehenden Völkerrecht in den vergangenen Jahren bereits ein besseres, ein "regionales Völkergewohnheitsrecht" etabliert, das auf Vereinbarungen der Europäischen Union und den sogenannten Nachbarchaftsverträgen beruhe, welche Deutschland zu Anfang der neunziger Jahre mit einer Reihe osteuropäischer Staaten abgeschlossen hat. Diese im europäischen Raum entwickelten Regelungen, bei denen es um "die Bewahrung und Weiterentwicklung der ethnischen, kulturellen, sprachlichen und religiösen Identität" und gegen die "Zwangsassimilation" nationaler Minderheiten gehe, seien nicht bloß als rechtlich unverbindliche gegenseitige politische Verpflichtungen zu verstehen, sie bedeuteten "darüber hinaus eine völkerrechtliche Verfestigung von Minderheitenrechten in Europa".

Die Behauptung, dieses "Völkergewohnheitsrecht" sei dem Völkerrecht ebenbürtig, zielt präzise auf das Fundament des internationalen Rechts, nämlich dessen univerale Gültigkeit. In dem von Deutschland beanspruchten Raum soll ein eigenes, den Erfordernissen regionaler Herrschaft angepaßtes Völkerrecht gelten. Mit der Einführung der Kategorien Raum, Region und Minderheit wird gleich noch eine weitere Voraussetzung der heutigen Weltordnung, die nach den Prinzipien staatlicher Souveränität und der Anerkennung bestehender Grenzen gestaltet ist, negiert. Die Begriffe Raum, Region und Minderheit sprengen die territoriale Integrität bestehender Nationalstaaten. Damit ist das neue deutsche Völkerrecht genaustens auf eine Politik abgestimmt, die darauf abzielt, die Macht in Europa räumlich und regional neu zu verteilen. Die Minderheiten sind das geeignete Instrument, um die Souveränität jener Staaten auszuhebeln, die der anstehenden Neuordnung im Wege stehen. Das geltende Völkerrecht zeigt sich demgegenüber machtlos, weil es die militärische Gewalt, die nötig wäre, um die Zerstörung anerkannter Staaten zu verhindern, nur legitimieren kann, indem es seine eigenen Grundlagen aufhebt.

Die Bundesrepublik Jugoslawien habe sich, so fährt Kinkel fort, nun an die weiterentwickelten europäischen Normen zu halten. Die Mißachtung des internationalen Rechts durch den Nato-Rat wird so zum Anlaß für die Verwerfung des alten und die Etablierung eines neuen Völkerrechts, das einen Militärschlag gegen Jugoslawien nachträglich legitimiert und für die Zukunft maßgeblich sein soll. Weil das geltende Völkerrecht versagt hat, erklärt Kinkel den Pragmatismus zum Prinzip und die Ausnahme zur Regel: "Im Lichte des Unvermögns des Sicherheitsrats, seinem Gewaltmonopol bei dieser besonderen notstandsähnlichen Situation gerecht zu werden, fußt die Rechtsgrundlage (für einen Nato-Einsatz) angesichts der humanitären Krise im Kosovo auf Sinn und Logik der Sicherheitsratsresolutionen 1160 und 1199 in Verbindung mit dem Gesichtspunkt der humanitären Intervention und einem Mindeststandard in Europa für die Einhaltung der Menschenrechte, dem wir die Qualität eines sich entwickelnden regionalen Völkerrechts beimessen".

Die Verwendung des Begriffs Menschenrechte statt Minderheitenrechte soll den Eindruck erwecken, man bewege sich noch innerhalb der Grenzen des bestehenden Völkerrechts, welches die Rechte von Minderheiten aus gutem Grund im Rahmen individueller Menschenrechte definiert und auf den Grundsatz der Gleichheit aller Bürger eines Staates aufbaut. Denn die Minderheitenrechte, die vom deutschen Völkerrecht als besondere Kollektivrechte konzipiert werden, um einer Minderheit die "wirksame Beteiligung an den öffentlichen Angelegenheiten" (Kinkel) des sie beheimatenden Staates zu garantieren, konkurrieren mit dem Grundsatz der nationalen Souveränität. Mit solchen politischen Sonderrechten ausgestattet wird die Minderheit von den übrigen Bürgern abgetrennt und bildet als separate Volksgruppe und eigenständiges Rechtssubjekt einen Staat im Staat. Durch die damit verbundene Relativierung des staatlichen Gewaltmonopols wird die Minderheit zum geeigneten Instrument der Einmischung von außen, indem eine zu ihren Schutz auftretende Macht die souveränen Organe des Staates umgehen und die Volksgruppe zu ihrem direkten Ansprechpartner erklären kann. In einem Sezessionskrieg ist ein sich auf die Minderheit stützendes Völkerrecht dann nicht mehr neutral, denn es kann zwischen zwei konkurrierenden Rechtssubjekten abwägen und sich im Zweifelsfall gegen den souveränen Staat auf die Seite der abtrünnigen Volksgruppe schlagen. Das geltende Völkerrecht zielt auf die Stabilisierung, das neue deutsche Völkerrecht auf die Destabilisierung der internationalen Ordnung.

Die Kritik am geltenden Völkerrecht hat natürlich seit der deutschen Wiedervereinigung und der folgenden Belebung des völkischen Gedankens einen enormen Aufschwung erfahren. Das Standardwerk hierzu ist ein vom Bundesministerium des Inneren in Bonn finanziertes Buch über den Minderheitenschutz in Europa, das der als Völkerrechtsexperte gehandelte Autor Rainer Hofmann 1995 vefaßt und die Kulturstiftung der Deutschen Vertriebenen als Band 19 der Forschungsergebnisse der Studiengruppe Politik und Völkerrecht herausgegeben hat.

In diesem Band kritisiert Hofmann die nach dem Zweiten Weltkrieg von den Vereinten Nationen - als Konsequenz aus ihrem Mißbrauch durch die deutsche Außenpolitik - gegen die Wiedereinführung spezieller Minderheitenrechte vertretene Auffassung, daß "ein völkerrechtlicher Minderheitenschutz, verstanden als ein Schutz von Gruppenrechten, durch einen effektiven, auf das Individuum bezogenen Schutz der Menschenrechte ersetzt werden könnte". Das Hauptanliegen deutscher Völkerrechtler ist es natürlich, den Minderheitenschutz als Gruppenrecht wiederzubeleben, aber auch die jüngste Stellungnahme der Vereinten Nationen zu diesem Thema, die Resolution 47/135 der UN-Generalversammlung vom 18. Dezember 1992, definiert Minderheitenrechte ausdrücklich als Individualrechte. Die Resolution hebt sogar ausdrücklich hervor, daß die Vereinten Nationen die Wahrung der Minderheitenrechte als Beitrag zur politischen und sozialen Stabilisierung der Staaten betrachtet, was Hofmann für sich so deutet, daß sie damit "ausdrücklich Stellung gegen die Auffassung bezieht, daß die Anerkennung von Minderheitenrechten als staatliche Ordnungen destabilisierendes Element zu bekämpfen sei". Aber die Resolution wird in diesem Punkt noch deutlicher, denn sie beschränkt die politischen Rechte einer Minderheit nicht nur auf sie direkt betreffende Entscheidungen des Staates, sondern auch auf den Rahmen "nationaler Gesetzgebung", was Hofmann wiederum für "nicht völlig befriedigend" hält. "Äußerst bedauerlich" sei es, daß dem Ansprüchen von Miderheiten auf "Autonomie im weitesten Sinne, geschweige denn auf Institutionen territorialer Autonomie" kein Raum gegeben wird; gerade hier seien die im europäischen Rahmen vereibarten Regelungen großzügiger. Artikel 8 der UN-Resolution stellt dann noch einmal unzweideutig klar, daß "aus nichts in dieser Deklaration die Erlaubnis für irgendeine Aktivität hergeleitet werden darf, die den Zwecken und Grundsätzen der Vereinten Nationen widerspricht, wozu die souveräne Gleichheit, territoriale Integrität und staatliche Unabhängigkeit von Staaten zählt". Hier äußert Hofmann mit Nachdruck einen Vorbehalt: Es sei "in diesem Zusammenhang vor allem zu unterstreichen, daß die Deklaration die Rechte der Angehörigen von Minderheiten und nicht das Recht einer Minderheit, soweit sie ein Volk darstellt, auf Selbstbestimmung betrifft...Vielmehr sind die Staaten in der politischen Arena daran zu erinnern, daß die Gefährdung der Existenz von solchen Minderheiten, die als Volk und damit als Träger des Selbstbestimmungsrechts anzusehen sind, durch entsprechende staatliche Politik in der Tat dazu führt, daß diesen Minderheiten ein Recht auch auf Sezession zusteht". Eine allgemeine Verankerung des Sozessionsrechts sei allerdings mit Rücksicht auf "die ganz erhebliche Heterogenität der Mitglieder der universellen Staatengemeinschaft" auch nicht zu erwarten. Letztlich kommt Hofmann damit zum selben Ergebnis wie später Klaus Kinkel, daß nämlich ein effektiver Minderheitenschutz "eher auf regionaler Ebene geleistet werden" könne, wobei "die Vorreiterrolle Europas im Minderheitenschutz" zu betonen sei.

Das von deutschen Völkerrechtlern zur Zeit favorisierte Dokument in diesem Zusammenhang ist der am 1. November 1995 vom Europarat verabschiedete Rahmenvertrag zum Schutz nationaler Minderheiten, der in den wesentlichen Punkten die bis dahin unumstößlichen Prinzipien des internationalen Rechts aufkündigt. Das von der deutschen Regierung aufgebaute und finanzierte, formal regierungsunabhängige Europäische Zentrum für Minderheitenangelegenheiten (ECMI), dessen Vorstand Hofmann angehört, bezeichnet die in diesem Vertrag definierten Minderheitenrechte als das "erste gesetzlich bindende internationale Instrument, daß sich gänzlich den Rechten der Minderheiten widmet". Damit liegt er nicht gänzlich falsch. In diesem Dokument sind sich die Teilnehmerstaaten nicht mehr sicher, sie sind lediglich "entschlossen", ihre nationalen Minderheiten innerhalb ihres jeweiligen Territoriums zu schützen, aber nicht mehr die Souveränität der Nationalstaaten steht im Vordergrund, sondern die Überzeugung, daß die "kulturelle Vielfalt" eine Quelle "des Reichtums für eine jede Gesellschaft" sei. Ein "prosperierendes Europa" enstehe nicht nur aus der Zusammenarbeit von Staaten, sondern benötige die "grenzüberschreitende Kooperation zwischen lokalen und regionalen Autoritäten ohne Voreingenommenheit gegenüber der verfassungsmäßigen und territorialen Integrität jedes einzelnen Staates". In Abwandlung des bereits zitierten Artikel 8 der Resolution der UN-Generalversammlung von 1992 - oder man muß besser sagen: in völliger Sinnentstellung - formuliert der Europarat: "Nichts in dem vorliegenden Rahmenvertrag sollte dahingehend interpretiert werden, als würde damit irgendein Recht zur Beteiligung an irgendeiner Aktivität oder für die Ausführung irgendeiner Aktion eingeführt, die den Zwecken und Grundsätzen der Vereinten Nationen widerspricht, wozu..." - aus dem Verbot wurde ein nicht offen gewährtes Recht. Es kann daher nicht überraschen, daß das ECMI hier viel "Spielraum bei der Umsetzung" ausmacht und den Vertrag als "lebendiges Instrument" betrachtet, das "in großzügiger Weise für das Wohl der Minderheiten genutzt und fortentwickelt werden sollte".

Man möchte bezweifeln, daß sich sämtliche Mitglieder des Europarats der Tragweite dieser Formulierungen bewußt waren, als sie diesen ihre Zustimmung gaben. Immerhin haben eine Reihe europäischer Staaten den Vertrag noch nicht ratifiziert, darunter Belgien, Frankreich, Griechenland, Irland, Niederlande, Norwegen, Polen, Schweden, Schweiz, Türkei; insgesamt bilden diese mit 18 zu 22 gegenwärtig noch eine beachtenswerte Minderheit. Andererseits gesellte sich ausgerechnet Großbritannien, das Paradebeispiel für die Tradition des universalistischen Imperialismus, zu den Staaten, die das Dokument ratifizierten. Wie sich die Rechtsauffassungen deutscher Völkerrechtler ins konkrete Beispiel übersetzen, demonstrierte ECMI-Direktor Stefan Troebst, Vertrauensmann des Bonner Auswärtigen Amts, in einem im Mai dieses Jahres vorgelegten Arbeitspapier über den Koflikt im Kosovo. Er erfaßt das durch die Verweigerungshaltung der Kosovo-Albaner gegenüber den staatlichen Instutionen seit 1991 bestehende Machtvakuum - die Kosovo-Albaner proklamierten am 18. Oktober 1991 ihre später lediglich vom benachbarten Albanien anerkannte "unabhängige Rupublik Kosovo", boykottierten fortan die landesweiten Wahlen, errichteten ein illegales Parlament, schickten ihre Kinder nicht mehr in die öffentlichen Schulen und die UCK eröffnete ihre noch heute andauernde Anschlagserie gegen serbische Polizisten, Universitätsdirektoren und sogenannte Kollaborateure - mit dem Schlagwort "Belgrads apartheid-ähnliches Regime" und sieht in dem Ende Februar dieses Jahres anläßlich einer sich gefährlich zuspitzenden Gewaltwelle, in deren Folge die Region Drenika fast vollständig den Terroristen in die Hände fiel, vom serbischen Innenminsterium angeordnete Aushebungsaktion, während der rund 80 Kosovo-Albaner, darunter möglicherweise auch Zivilisten, getötet wurden - von Troebst als "Drenika-Massaker" bezeichnet - den Wendepunkt. Die zuvor lediglich durch "ethnische Spannungen" bestimmte Kosovo-Krise war zum Kosovo-Krieg fortgeschritten: "Die von der internationalen Gemeinschaft stereotyp wiederholte Sichtweise, daß eine Lösung des Kosovo-Problems nur innerhalb der Grenzen der Bundesrepublik Jugoslawien - sogar der Serbiens - denkbar sei, war - und ist immer noch - eine indirekte Unterstützung der Interpretation Milosevics, daß der Konflikt eine interne Angelegenheit ist. Mehr noch, indem der Westen die Option für die Unabhängigkeit des Kosovo a priori ausklammert, und indem er Milosevic dabei folgt, den bewaffneten albanischen Widerstand gegen Belgrads unterdrückerische Politik explizit als ‚Terrorismus' zu bezeichnen, rechtfertigt der Westen - vor allem die USA und die Kontaktgruppe - die Brutalität der serbischen Polizei und was in Drenica passiert ist". Doch die Prophezeihung Troebsts hat sich bisher mur zum Teil erfüllt: "Für den Kosovo könnte das Frühjahr 1998 am Ende die gleiche Funktion erfüllen wie das Frühjahr 1992 für Bosnien-Herzegovina".

Anders als in den Jahren 1991 und 1992 in Kroatien und Bosnien hat der Krieg im Kosovo noch nicht den erwünschten Effekt erzielt - der Kosovo bleibt formal unter der Kontrolle des jugoslawischen Staates. Aber mit der Ankunft einer vorläufig unbewaffneten OSCE-Beobachtermission, die durch Aufklärungsflüge der Nato unterstützt wird, und vor allem mit der Aufstellung albanischer Polizeieinheiten gibt Jugoslawien Schritt für Schritt die Gewalt über die Provinz aus der Hand. Der Staat im Staat, der sich bisher nur als selbsternannte Republik im Untergrund zeigte, hat infolge des Krieges die Form eines durch die Zustimmung der jugoslawischen Regierung völkerrechtlich gerade noch abgesicherten Protektorats angenommen. Schon jetzt nutzen albanische Terroristen den partiellen Rückzug der staatlichen Sicherheitskräfte zu neuen Attacken. Die UCK wurde vorerst militärisch geschlagen, aber eine friedliche Zukunft ist Jugoslawien keineswegs sicher.

Die ursprünglich auf diplomatischer Ebene von Großbritannien und Frankreich begonnenen, nach deren Scheitern 1995 von den USA mit militärischen Mitteln verstärkten Versuche, die mit einer Flut der Zerstörung einhergehende Ausweitung des deutschen Herrschaftsbereichs am Mittelmeer zu bremsen, bleiben aus einem einfachen Grund unbefriedigend: Die Außenpolitik Deutschlands agiert im Einklang mit einer an ihren eigenen Widersprüchen zerbrechenden europäischen Nachkriegsordnung. Die nicht zuletzt ihrer ökonomischen Perspektivlosigkeit geschuldete innere Schwäche der auf dem Balkan, im Kaukasus und im Baltikum abseits der Euro-Zone gelegenen Staaten macht sie zum leichten Opfer billigster Zerstörungsmethoden von außen. Das bestehende Völkerrecht, das den souveränen Staaten Schutz gewährt, greift nicht in Fällen, in denen Staaten juristisch selbständig, aber von außen abhängig und von innen bedroht sind.

Je düsterer sich den Bürgern dieser hoffnungslosen Nationen die Zukunft darstellt, desto mehr wenden sie sich der Vergangenheit zu, wo sie unweigerlich auf die blutige Entstehungsgeschichte ihrer Völker stoßen, die ihr gegenwärtigens Schicksal immer noch zu bestimmen scheint. So werden sie empfänglich für das neue deutsche Völkerrecht, das - weit davon entfernt, die Ungereimtheiten der internationalen Ordnung zu beseitigen - die hergebrachten Mythen zum Prinzip eines neuen Herrschaftsprinzips erhebt. Nach Kroatien und Bosnien ist der Kosovo nunmehr der dritte Fall einer so offenkundigen Zerstörungswut, daß man unwillkürlich an die ernüchternde Festellung Franz Neumanns erinntert wird, die er während des Zweiten Weltkriegs im "Behemoth" niederschrieb: "Erstaunlich ist lediglich, daß die Völkerrechtsexperten außerhalb Deutschlands, besonders in England, anscheinend nicht durchschauten, was für ein Spiel da getrieben wurde".

Denn schon nach dem Ersten Weltkrieg konnte sich Deutschland mit seiner Stellung als gleichberechtigte europäische Nation nicht zufriedengeben. So wie seine ökonomische Stellung Deutschland heute dazu nötigen soll, seine Dominanz in der Euro-Zone zur Beherrschung des Kontinents auszuweiten, erklärten damailige Völkerrechtler die kriegerische Expansion als bloße Folge eines unabwendbaren historisch-politischen Prozesses - der "Großraumpolitik" ginge die "Großraumwirtschaft" voraus: "Die integrierende Funktion der Technologie wird nicht im Rahmen eines Programmes territorialer Arbeitsteilung gesehen, sondern als Programm territorialer Expansion, groß genug, die Produkte der Wirtschaftsriesen aufzunehmen". Wichtigste Grundlage der internationalen Ordnung, referiert Neumann weiter, sollte fortan der Raum sein - "mit anderen Worten: eine Rückkehr zu regionalistischen Vorstellungen. Der nationalsozialistische Regionalismus stellt sich gegen das universalistische Recht...Der Universalismus beruht auf der Annahme, daß schon im Bergriff der Souveränität selbst die Gleichheit aller enthalten ist. Da die Staaten nicht mehr im Mittelpunkt des Völkerrechts stehen, müssen die Begriffe staatliche Souveränität und Gleicheit verschwinden. An die Stelle des Universalismus muß das Denken in ‚konkreten Ordnungen' treten, die konkreteste aller bestehenden Ordnungen aber ist das ‚Großdeutsche Reich'".

Offenkundig sind hier die Analogien zur heutigen Diskussion über die vermeindlich unvermeidlichen Folgen der Glonalisierung. Von der integrierenden Funktion der Technologie wird auch heute nicht auf ein Programm internationaler Arbeiitsteilung geschlossen, sondern eine in Räumen denkende Standortlogik abgeleitet. Die Ablehnung des Universalismus drückt sich in der Hervorhebung ethnischer Besonderheiten aus, die mit regionalen Besonderheiten korrellieren sollen - "der Kosovo den Kosovo-Albanern". Auch heute verbirgt sich hinter der Pflege regionaler und ethnischer Besonderheiten im dem europäischen Raum angepaßten Völkerrecht die Vorstellung eines kontinentalen Protektionismus. - "Nun ergibst sich selbstverständilich die Frage: Wer hat die Verantwortung für diesen neuen riesigen Raum? Die Antwort ist ebenso selbstverständlich: ‚'Deutschland ist nicht nur für sich, sondern nach Maßgabe seines natürlichen Gewichts auch für Europa, für die europäische Völkergemeinschaft verantwortlich" (Neumann, Zitat von Werner Daitz, Vertreter für Wirtschaftsfragen und Mitglied im Außenpolitischen Amt der NSDAP).